生态长江“一盘棋”

生态环境部  发布于 2018-08-21

“君住长江头，我住长江尾，大江奔流去，同饮一江水。”“大江奔流——来自长江经济带的报道”主题采访自云南丽江启动以来，《瞭望》新闻周刊记者在长江经济带沿线11省市的采访中，感受到了在“共抓大保护、不搞大开发”号令之下，各地对保护一江清水向东流的生动实践。

变砍树为种树，修建各类污水处理厂封堵污水直排长江，后撤江岸的化工企业，撤码头、治岸线还民众清水平台，多方努力打造绿色航运，大力推进产业转型升级……长江两岸正在奏响长江保护的“交响曲”。

近年来，相关各部门围绕着长江生态环境保护修复做了大量工作，在发展与保护方面也进行了诸多探索和实践。一度令国人忧心的旱涝之患，在一系列水利设施的统筹调度下，得以缓解，或有力地确保了江水安澜，或有力保障了枯水时的生产生活之需。而对水资源实行严格的管理制度，助推了对水环境的重视，以及以水定城的逐步落实。

同时也要看到，长江经济带覆盖了东中西11个省市，面积约205万平方千米，是我国经济、人口的重要集聚区，人口和生产总值均超过全国的40%。长江经济带上一个个经济重镇的星罗棋布，使得发展与保护的矛盾较为突出。尽管各地已采取了各种有力举措，但“长江病了”仍是一个不争的事实。习近平总书记曾痛心地指出，长江不仅病了，还病得不轻。

流域水库群联合调度体制机制的建立，流域水资源统一管理制度的构建，乃至于即将上升到法治层面的努力，都是着眼于打造一条生态更优美、交通更顺畅、经济更协调、市场更统一、机制更科学的黄金经济带，探索出一条生态优先、绿色发展新路子。

水利部长江水利委员会主任马建华对记者表示，这些都体现了我国治江思路的转变。理念上，由开发中保护向保护中发展转变，实现以保护为前提的高质量可持续发展。治江目标上，则要统筹推进“安澜长江、绿色长江、和谐长江、美丽长江”的建设，共同守护好母亲河的同时，推动长江经济带高质量发展。

水库“军团”护卫大江安澜

走进长江水利委员会（以下简称长江委）的长江防汛抗旱总指挥部会商室，《瞭望》新闻周刊记者看到，巨幅的长江防洪形势图占了整整一面墙。旁边的一块大屏幕上，视频实时显示着水文观测站、水质监测站、三峡等重要大坝出库流量等情况。当长江洪峰来临时，在国家防总的指挥下，一个个重要的指令从这里发出。

今年7月13日4时，长江委水文局发布汛情称，长江2018年2号洪水已在长江上游形成，三峡水库将迎来今年以来最大洪峰。面对这样的洪峰，我国防汛抗旱部门是如何应对的？在这个重要的决策场所，长江委防汛抗旱办公室主任陈敏为记者讲述了拦截洪峰的详细过程。

“流域水库群在应对此次洪水中发挥了重要作用。”陈敏说，在国家防总的精心指导下，长江防总联合调度三峡、金沙江中游梯级，金沙江下游的溪洛渡、向家坝，雅砻江锦屏一级、二滩等控制性水库，拦蓄洪水87亿立方米。同时指导四川、重庆两地的防汛部门，对瀑布沟、紫坪铺、宝珠寺、亭子口、草街等水库提前预泄，降低起调水位，实施拦湖错峰，拦蓄洪水23.9亿立方米。长江上游主要水库群总拦蓄水量累计约111亿立方米。

这其中，亭子口水库入库洪峰25100立方米每秒，最大出库为16800立方米每秒，削峰率达33.1%，而三峡水库入库洪峰达60000立方米每秒，日均出库42000立方米每秒，削峰率达30%。这些措施，降低了岷江高场洪峰水位0.8米，降低了四川省境内嘉陵江中下游干流河段洪峰水位2～4米，降低了重庆合川地区北碚河段洪峰水位2～3米，降低了长江上游寸滩河段洪峰水位2.5～3.5米，降低了沙市、莲花塘站洪峰水位分别为2.2米、0.9米。

“洪水调度取得了显著成效，减少被淹土地面积约960千公顷，减少受灾人口约16万人，减灾经济效益约8亿元。”陈敏说。

2017年3月，经国家防总批准，长江防总实施了自2000年以来第一次最大规模增加成员单位，形成了区域涉及10省市，行业涵盖水利、气象、电力、航运等多个部门的流域防汛抗旱指挥机构，构建了一套“政府主导、部门联动、企业参与”的职责清晰且又行之有效的流域水库群联合调度体制机制。

采访中，长江委规划计划局副局长罗小勇告诉记者，目前，长江流域已纳入联合调度管理范围的水库达到40座。2012年首次纳入长江上游水库群联合调度方案的水库为10座，根据水库建设和投入运行情况，2013年增加至17座，2014年增加到21座，2017年水库群联合调度范围扩展到城陵矶断面以上，增加中游清江和洞庭湖水系等7座水库，共计28座水库。2018年进一步增加汉江和鄱阳水系水库等12座水库。总调节库容854亿立方米，防洪库容约580亿立方米。

在2018年2号洪水之前，通过水库群联合调度已应对了多次洪峰，其中2012年成功应对三峡水库入库洪峰流量71200立方米每秒，为建库以来最大洪水。

过去五年多来，水库“军团”的联合调度，有力地确保了下游的大江安澜。

全流域水资源管理初步建立

“这些都是我们的水文站点。水量、水质、泥沙、水生态等涉水监测信息都来自于这些站点，为有效开展长江大保护提供了坚实的基础。”

在长江委汉口水文站，长江委水文局党组书记、副局长戴润泉指着展板上密密麻麻的小点告诉《瞭望》新闻周刊记者，目前全流域有各类水文站点29117处（其中水文站1860个，水位站4577个，雨量站22680个），为长江流域基本资料收集、流域规划、水利工程建设与管理、防汛抗旱、水资源管理与保护等发挥了重要作用。

依托于这些基础数据，长江经济带的水资源保护和水资源管理不断加强。

在水资源保护方面，随着流域社会经济的快速发展，近年来流域内入河排污口分布、类型和排放方式等均发生了较大变化。生态环境部环境评估中心总工程师李天威对《瞭望》新闻周刊记者表示，长江流域废污水年排放总量已达到338.8亿吨，相当于黄河的年径流量。长江经济带大部分区域能耗水耗和污染排放强度是全国平均水平1倍以上，长三角地均污染物排放强度是全国平均水平4倍以上。

摸清入河排污口家底，对进一步加强入河排污口监管意义重大。2017年5～6月，按照水利部总体工作部署，长江委联合太湖流域管理局，历时30天，对流域15个省（自治区、直辖市）150个地市887个区县的8800余处入河排污口进行了现场核查，并对其中460处入河排污口开展了监督性监测。通过核查，确定长江经济带共有规模以上入河排污口8052个并建立名录，同时理清部分省市在入河排污口管理方面存在的现状情况不明、监管权责不清、设置布局不合理、监测能力和监管手段不足等方面的问题。

保护之外，水资源的管理和利用，也是推动长江经济带持续发展的重要举措。

专家指出，长江流域水资源总量虽较丰沛，但时空分布不均，已建工程调控能力不足，导致局部地区和部分时段缺水，与经济社会发展需求不相适应，主要集中在四川盆地腹地、滇中高原、黔中、湘南湘中、赣南、唐白河、鄂北岗地等地区。工程性、资源性和水质性缺水并存，以工程性缺水为主。与之矛盾的是，长江流域节水意识相对薄弱，节水管理相对落后。流域万元工业增加值用水量（71m3）高于全国平均值（52.8m3），远高于发达国家25m3～40m3的水平。

2014年以来，长江委逐步实施了金沙江中游河段和大渡河梯级电站水量统一调度，各梯级电站基本满足最小下泄流量要求，城市供水安全得到有效保障。2015年开始，组织召开汉江流域水量调度计划协商会议，按照水利部批复的汉江流域水量分配方案，统筹协调流域内外用水需求，制定年度水量调度计划并落实到具体断面，为保障汉江流域用水和南水北调中线供水发挥了积极作用。

长江流域水资源保护局巡视员臧小平接受记者采访时说，长江委根据长江流域水资源管理指标方案和水利部审查通过的长江经济带水资源管理“三条红线”制定报告，组织开展了各省（自治区、直辖市）用水总量控制指标按流域细化分解工作，基本建立流域水资源管理指标体系。

协力调治长江三大病症

受访专家提醒，在看到治理成效的同时，长江经济带三大现实病症仍待合力破解，共抓大保护仍需久久为功。

首先，生态功能退化威胁生态安全格局的局面需要加速扭转。李天威对记者表示，当前长江全流域的开发已总体上接近资源环境承载上限，区域开发与生态安全格局、工业化城镇化粗放推进与资源环境承载矛盾突出，开发区和城市新区沿江蔓延及矿产资源开发大量挤占生态空间。

他进一步指出，据不完全统计，长江中下游城市群内共计规划建设新城69个，平均每个城市将要建设2.6个新城，主要分布在沿江沿湖区域，累计规划面积接近现有建成区面积之和，长江两岸10公里范围内建设用地总量占所有沿长江城市建设用地总量的35.6%。矿产资源开发对生态屏障功能构成巨大威胁。成渝经济区55%的煤炭资源、79%的铝土矿资源和75%的磷矿资源位于生态功能重要区。

其次，粗放发展引发的环境问题影响经济安全。当前，长江经济带产业粗放发展导致资源环境约束日益趋紧，集中表现为产业结构重型化。基础原材料和能源重化工产业占工业产值的比重，成渝经济区和云贵地区近60%，武汉城市圈、鄱阳湖生态经济区、皖江城市带超过40%。而重化工产业更是沿江高度密集布局。长江沿江省市化工产量约占全国的46%。成渝经济区88%的化学工业沿长江干流和岷江、沱江布局。长江中下游城市群76.9%的化学工业园区集中在长江干流流域。

再次，环境质量和风险隐患挑战人居环境安全。长江中下游城市群31处国家重要饮用水水源地中有5处不能100%达标，各城市备用水源地水质稳定性差。沿江城市集中式饮用水水源地与各类危、重污染源生产储运集中区和排污口交错布局，直接威胁饮用水水源地水质安全。

现实病症之外，治理机制上也面临一些难题。长江委有关负责人对《瞭望》新闻周刊记者表示，目前流域涉水监测工作处于各自为政、分散开展、工作重复的状态。

例如：水利部门开展了水文、泥沙、水质、水土保持、水生态方面的监测工作；生态环境保护部门结合生态环境保护工作需要开展了水质、水生态方面的监测工作；农业部门开展了以鱼类保护为主体的水生态方面的监测工作。

“各部门在监测工作中由于各有侧重、标准不一、条块分割，造成部分监测站网重复建设、监测信息不统一、信息难以共享等问题，现有监测体系还难以满足新时代共抓长江大保护的新要求。”

他强烈地表示，治理长江病，必须要统筹谋划。

“共抓长江大保护，必须具有系统思维，强化流域涉水事务管理的统筹规划、整体联动，加强部门间、区域间合作，推进共建共管共享，着力解决综合监测工作中条块分割、统得不够、分得无序等问题。”长江委上述负责人表示，实现各种监测资源的最优化配置，加快建立长江流域综合监测体系，已成为积极推进共抓长江大保护的迫切需要。

而在李天威看来，为长江治病，要从确保生态安全、经济安全和人居安全的角度通盘考虑，整体做保护。重要举措之一便是推进经济绿色转型发展，优布局、调结构、控规模，提高资源环境效率。要在生态环境容量上过紧日子的前提下，妥善化解产业发展与资源环境承载的矛盾，打造世界级绿色产业集群，着力建成全球有重大影响的现代绿色经济示范带。要把改善长江生态环境作为最紧迫的任务，消除影响人居环境安全的隐患。

“要把实施重大生态修复工程作为优先选项，统筹生态要素，构建以长江干支流为经脉、以山水林田湖草为有机整体，江湖关系和谐、流域水质优良、生态流量充足、水土保持有效、生物种类多样的生态安全格局。”李天威说。

法治护航绿水东流

在《瞭望》新闻周刊记者到达长江委汉口水文站的前一个月，全国人大常委会副委员长沈跃跃刚率调研组到过这里，就长江大保护贯彻实施情况和长江保护立法工作开展调研。

目前，“长江保护法”已列入十三届全国人大常委会立法规划一类项目，且已正式进入立法实施阶段，草案的起草工作由全国人大环资委牵头，将建立有关部门参加的专门起草工作组，明确职责，完善机制，协同推进。

以法治保护长江，这是推动长江保护与发展“一盘棋”的治本之举。

参与了长江保护立法诸多前期工作的长江委水政与安监局局长滕建仁对记者表示，长江流域务必要防止出现太湖流域那样的污染，假如重蹈覆辙，那将是灾难性的。

在滕建仁眼中，长江保护立法关键要解决流域管理和行政区域管理的体制问题，要推动流域管理与行政区域管理相结合，建立中央统筹、省负总责、市县抓落实的机制。“长江保护法应当成为长江流域涉水事务的‘宪法’。在水质的标准上，要确保不仅不恶化还要改善，就要鼓励地方标准高于国家标准，相应的生态补偿机制就需要建立并完善。”

一位受访专家还对记者表示，过去地方上各管一段，各部门之间也基本是各干各的，涉水的十几个部门，有的只许可，不监督，更有甚者只处罚，不监督。“长江保护法需要推动中央部门之间统筹协调，协同发力。”

2016年5月，《长江经济带发展规划纲要》对长江经济带发展作出明确部署，提出“建立健全长江经济带生态环境保护法律制度，抓紧制定长江保护法，联动修订水法、航道法等”。

推动长江经济带发展领导小组办公室印发的《2016年推动长江经济带发展工作要点》，将“开展制订长江保护法前期研究，研究联动修订水法、航道法”“年底前取得阶段性进展”作为水利部、发展改革委、交通运输部、环境保护部、农业部、林业局负责落实的任务。《2017年推动长江经济带发展工作要点》要求深入推进长江保护法立法前期研究，年底前取得阶段性进展。

《瞭望》新闻周刊记者了解到，目前有关部门已围绕长江保护立法涉及的统筹协调长江多种功能、长江开发与保护关系、建立长江流域生态安全刚性约束、长江流域管理体制和协调机制、长江流域综合调度、国外流域管理与立法、长江保护法律制度构建等方面开展专题研究。长江委等部门已编制完成了《关于制定〈长江保护法〉的立项论证报告》《长江保护法立法大纲》等，并已由水利部正式报全国人大常委会法工委。长江保护立法工作正在加速推进。

生态环境部