长江上游生态布局应先行（瞭望）

生态环境部  发布于 2018-08-18

长江上游城镇化提速，环境污染风险增加，环境基础设施应当先行，不能再走先污染后治理的老路

近日，正在进行“大江奔流——来自长江经济带的报道”主题采访的《瞭望》新闻周刊记者接连走访了长江上游云贵川渝四省市发现，目前，长江上游正处于工业化城市化加速发展的时期。多位受访专家和当地干部认为，历史教训和现实图景一再证实，长江上游不能再走先污染后治理的老路。

随着长江上游地区城镇化提速，环境污染风险也随之增加。对于经济社会后发地区，尤其要做好产业布局，补齐环保基础设施短板，不能让生态破坏拖高质量发展的后腿。

一、治与污的“拉锯战”

高原湖泊云南滇池，拥有35条河道支流，是关系着长江上游生态安全的重要屏障。20多年来，滇池经历了一场污染与治理的“拉锯战”。

上世纪80年代，滇池岸边可谓一派“沙鸥翔集，锦鳞游泳，岸芷汀兰，郁郁青青”的景象，是昆明人戏水消夏的好去处。

自上世纪90年代起，滇池沿湖陆续建起各种化工厂、造纸厂、印染厂，两三年工夫，一条条入湖河道就变得漆黑浓稠，河底积起厚厚淤泥，臭不可闻。到了90年代后期，水葫芦疯长，在水面上织成一张厚厚的“毯子”，人站到上面竟然都不会下沉。当地花了很大力气清除水葫芦后，蓝藻继而爆发，水面常年像油漆般漂绿，未见水面，就已腥臭难当。

昆明市副市长吴涛对滇池的变化深有感触。他说，滇池治理早期以点源污染为主。但在社会经济高速发展背景下，仅仅“还旧账”未能遏制污染加剧的趋势。近年来，滇池治理转变理念，过渡到全流域施治，遏制增量污染的同时消减存量污染。经过20多年努力、超过500亿元投入，滇池水质终于“企稳向好”。

但两个月前中央环保督察“回头看”来到云南时，仍然发现了不少问题。督察组来到位于昆明市官渡区一条重要入湖河道广普大沟进行调查。据在场记者记录，当时虽然经过一场大雨冲刷，但在岸边仍能闻到阵阵恶臭，水体非常浑浊。另一条入湖河道海河虽已在住建部黑臭水体名单中“销号”，但实际仍为轻度黑臭水体，且上段水质不稳定，入湖河道水质亟待改善。另外，滇池环湖截污管道为96公里，但由于雨污未分流，污水处理厂来水浓度不够，运行效果并不理想。

2018年昆明市政府工作报告提出，今年要实现35条入湖河道水质达标。但2017年数据显示，滇池仅25条入湖河道水质达标，还有一些河道仍处于劣Ⅴ类。《2017年中国环境公报》显示，滇池湖体为重度污染，全湖平均为中度富营养状态。10个水质点位中，Ⅴ类水质点位4个；劣Ⅴ类6个。与2016年相比，劣Ⅴ类水质点位上升60.0个百分点。

“滇池达到水质好转的状态是十分脆弱的。”一位专家这么说。

滇池污染与治理的“拉锯战”，正体现了环境破坏容易、生态修复很难的道理，体现了两种发展观的较量。对于上游生态敏感脆弱区来说，选择发展什么样的产业，要科学评估经济社会发展的生态压力，合理规划国土空间功能，提前布局意义尤其重大。

二、叫停“污染大户”落户上游

2018年上半年，贵州省GDP比上年同期增长10%，增速“领跑”全国。固定资产投资比上年同期增长17.4%，主要在脱贫攻坚、基础设施、教育医疗上加大力度补短板，其中基础设施投资比上年同期增长18.4%；云南省上半年GDP同比增长9.2%，规模以上工业增加值同比增长12.5%，固定资产投资同比增长11%，其中基础设施投资同比增长11.6%。

“长江经济带上中下游、东中西部所处社会经济发展阶段不一样，上游省份从基础建设到城市集约度，与中下游相比，既有一定差距，也有一定的提升空间。”生态环境部西南督察局一处处长白平认为，一方面，上游省份的固定资产投资尤其是基础设施增量比较大，带动了GDP增速；但另一方面，这也带来了一些新的问题。例如，污染物排放量的增加，环境问题容易集中爆发，高耗能、高污染行业有向上游转移集聚的风险。

“在这种情况下，尤其需要把环境基础建设适度超前，把产业规划布局提前做好，避免长江上游走上先污染后治理的老路。”白平提醒说。

重庆云阳县是长江上游重要生态功能区、三峡库区腹地。云阳县委书记张学锋告诉《瞭望》新闻周刊记者，因为环保不过关，2016年云阳县拒绝了一个产值超百亿的精细化工大项目。这个通过招商引资进来的项目本已签约开工，但在“共抓大保护，不搞大开发”理念指导下，云阳设定了产业负面清单和禁投清单，划定投资开发禁止区域，严禁高能耗、高污染项目落户。“这个项目因不符合云阳的定位要求，只好立即中止了。”

工信部发布的《长江经济带产业转移指南》对上游沿江地区提出要求：“突出绿色发展，重点发展区域优势特色产业，创新发展模式和业态，高起点、有针对性地承接国内外产业转移，实现产业集群式、链条式、配套式绿色发展。”

中国信息通信研究院信息化和工业化融合研究所高级经济师董温彦说，合理规划长江经济带资源能源的开发利用，科学规划产业空间布局，要严格把控污染治理，切实做好绿色生产。

特别是要在制度、监管等方面做到位。例如，在承接产业转移的过程中，地方政府应结合当地资源禀赋和实际情况，在国家划定生态红线区域等级范围内辨别、选择优势产业方向，设定标准、守住底线。要严禁国家明令淘汰的落后生产能力和不符合国家产业政策的项目向长江中上游转移。

三、设清单补短板

长江经济带推动高质量发展需要处理好的五个关系中，第一个就是正确把握整体推进和重点突破的关系，全面做好长江生态环境保护修复工作。白平认为，对于上游来说，当前急需重点解决的是与发展速度不匹配的环保基础设施短板问题。

一是污水处理厂和配套管网差距大。老城区污水处理管网不配套不完善的问题，导致污水直排和污水处理厂“吃不饱”现象并存；产业园区污水处理配备不齐全，这些情况在上游地区不同程度存在。

二是垃圾规范化收集处理欠账多。上游地区有的县城尚未建成规范的垃圾填埋、焚烧厂，部分已建成的垃圾填埋场则尚无渗滤液处理设施，乡镇生活垃圾收集处理工作刚刚起步，农村则基本处于空白状态。

三是工矿企业污染依然突出。这些年，上游地区重点整治关停了一些环保不达标的小纸厂、印染厂、化工厂，但临江临河工矿企业污染仍是最重要的污染源之一。

四是农业生产的污染不容小视。近年来的环保督察发现，小流域形成黑臭水体的原因就是上游有个养殖场。畜禽粪便处理不到位，流到水沟里，就污染了一条河。农业种植中施用的化肥和农药，也有相当一部分进入水体，造成污染。

生态环境部环境评估中心总工程师李天威认为，长江上游面临的生态压力主要体现为结构性和布局性矛盾。上游是国家重点生态功能区、矿藏资源和税资源集中分布区，同时也是后发地区，工业化城镇化都在加速，产业形成、城镇扩张的过程，会对长江生态产生很大压力，资源开发和生态环境保护的矛盾突出。

本刊记者了解到，生态环境部正在组织长江经济带省市编制生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单（简称“三线一单”）。“三线一单”是将国土划分为不同的空间管理单元，在发展和治理的目标、总量、准入上提出标准和管控策略。“三线一单”旨在贯彻落实“共抓大保护，不搞大开发”的战略要求，结合上中下游经济社会发展和资源环境演变的梯度差异，谋划长江经济带生态安全战略框架。

其中，负面清单管理尤其引人关注。《长江经济带生态环境保护规划》已明确指出，长江沿线一切经济活动都要以不破坏生态环境为前提，抓紧制定产业准入负面清单，明确空间准入和环境准入的清单式管理要求。提出长江沿线限制开发和禁止开发的岸线、河段、区域、产业以及相关管理措施。不符合要求占用岸线、河段、土地和布局的产业，必须无条件退出。除在建项目外，严禁在干流及主要支流岸线1公里范围内布局新建重化工园区，严控在中上游沿岸地区新建石油化工和煤化工项目。严控下游高污染、高排放企业向上游转移。据悉，负面清单管理制度已征求沿江省市和相关部门的意见，正在抓紧修改完善。

李天威说，“三线一单”未来要形成一张图、一平台、一清单，由省级统筹、市县参与、国家审核，对外发布。能不能上什么项目，在三线一单管控平台一查就清楚。“博弈必将是长期的，除了红线和国家明令保护或淘汰的以外，最终会是一种平衡。任何环境问题，首先是生产力和生产方式的选择。”

近期发布的《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》明确要求，省级党委和政府加快确定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，制定生态环境准入清单，在地方立法、政策制定、规划编制、执法监管中不得变通突破、降低标准。实施生态环境统一监管。

来自生态环境部的最新消息，地处长江上游的云贵川渝四省市均已经划定和发布本行政区域生态保护红线。预计长江经济带“三线一单”编制将于今年年内完成。